最早废除不平等条约的中国政府是谁：非国民政府

　　欧战结束后，1919年间，北京政府修约方针具体形成并全面展开，本章分别就对战败国（德、奥）——废除旧约改订平等新约、对协约国——要求改正条约、对无约国新成立诸国——坚持订定平等条约等三方面探讨之。

　　一、对战败国（德、奥）——废除旧约改订平等新约

　　1918年11月11日，欧战停火。次年1月和平会议在巴黎召开。中国朝野对该会抱有极大期许，北京政府早在参战后，即积极筹划参与战后媾和事宜，外交部也设立筹备参与和会之组织，收集驻外公使报告与意见，研究应向和会提出诸问题。欧战停火后，国务院立即设立欧战和议筹备处，汇集资料。

　　1919年1月18日，巴黎和会开幕，26个战胜国派代表出席，商议战后如何重建和平。3月8日，中国代表团向大会提出《德、奥和约中应列条件说帖》，此为近代中国首次以战胜国身份，对战败国提出要求。说帖强调：“中国政府之意愿，大要在使从前用威吓手段或用实在武力，而向中国获得之领土与权利产业，仍归还中国，并除去其政治、经济、自由发展之各种限制”。具体条件计分九款：（1）废止战前各约章，收回胶澳租借地及山东路矿权；并声明：为推行工商业机会均等主义，拟将青岛及鲁省他处开放；（2）缔结平等商约，绝除最惠国条款；（3）脱离辛丑和约；（4）在中国境内之官产无条件让渡；（5）赔偿中国与人民之损失；（6）中国政府保留权利得照大会将来议决办法提出赔偿战费之要求；（7）偿还收养俘虏费；（8）归还辛丑年掠去之中国钦天监仪器及他项美术物品；（9）批准禁烟公约。这些要求多为大会接受，在对德《凡尔赛和约》（Treaty of Versailles）中，除山东问题外，列入第128~134各款。中国代表团所提对奥条件，除无第8款外，与对德条件完全相同；也多列入对奥《圣日耳曼和约》（Treaty of St Germain）113~117各款。

　　中国代表团团长陆征祥认为废止旧约后，即将与德、奥商订通商条约；3月1日，致电北京要求各相关部处派员，来法商询筹划。6日，北京国务院复电：筹备商约事，阁议议决先由主管各机关在京讨论，预备草案，以便电法提交。12日，各相关机关派代表在税务处集会讨论，提出《筹备德、奥商约事请先将主旨决定由》说帖，17日函交国务院。23日，国务会议议决：德奥前订各约作废，以对等地位另订条约，领事裁判权当然撤废，协定关税取消，本此旨由与议各员妥为筹拟。25日，外交部将此决议电告陆征祥。可知当时北京政府已确定对德、奥方针，废止旧约，另订平等新约，绝不再给予领事裁判权及协定关税。

　　由于和会决定在对德和约中，转移德国在山东权利于日本，中国代表努力挽回，力争保留不果后，决定不出席6月28日的签署典礼。陆征祥电北京云：我国既未签德约，法律上中德战事状态可认为继续有效，拟请迅咨国会，建议宣告中德战事状态告终，通过后，即用大总统明令发表，愈速愈妙。7月3日，广州军政府主席总裁岑春煊亦电大总统徐世昌，云协商和约我未签字，宜宣言对德恢复和平，并拟宣言文供徐氏参考。18日，陆征祥再电请对德宣告战事终了，并拟建议书要旨。外交部复电：宣告中德战事终了事，正照尊电提交国会通过，拟俟奥约签字后，同时宣告。8月1、2日，北京国会参、众两院通过终止对德战争状态。外交部函知各相关部处：“现因对敌战争状态终止，所有恢复和平后善后办法亟应详为筹备，业经国务会议议决，由外交部召集院部及有关系各机关，派员到部组织临时委员会公同讨论，以期妥协”，并于12日开第一次会。

　　9月10日，对奥《圣日耳曼和约》签字，中奥遂处于平等的无约国状态。15日，大总统明令布告终止对德战争状态，中德遂也处于平等的无约国状态。18日，大总统明令布告终止对奥战争状态，但强调：在宣战后颁布关于德、奥人民之章程与条例，除经正式取消或修改者外，仍归有效。10月3日，又下一令：废止在战时颁布的《审理敌国人民民刑诉讼暂行章程》临时办法，嗣后关于德、奥两国人民之诉讼，均照《审理无约国人民民刑诉讼章程》办理。在此基础上，中德很快展开谈判，1921年5月20日《中德协约》在北京签订。《中奥通商条约》也于1925年10月19日在维也纳签订。

　　二、对协约国——要求修改条约

　　欧战停火到和会召开之际，中国受美国总统威尔逊的十四点和平计划影响，“公理战胜强权”之说甚嚣尘上；“国民外交”蔚为风潮，朝野纷组团体关心外交，修改条约是关心的重点之一。这种舆论对外交部推动修约有一定的影响；如北京政府外交委员会即拟定和会提案，包括破除势力范围、若干年内撤废领事裁判权、关税自由、撤退外国军队、停付庚子赔款等纲目，1月8日，国务院电知中国代表团照办。2月16日，社会名流张謇、熊希龄等发起国民外交协会，以“对外发表公正民意，为外交上之援助”为宗旨，发表其主张：促进国际联盟之实行；撤废势力范围；废除一切不平等条约；定期撤去领事裁判权；力争关税自由；取消庚子赔款余额；收回租借地域。3月30日，该会在北京大学开讲演大会，并于4月8日致电梁启超，请其代表该会向巴黎和会请愿。

　　朝野对修改条约的意见，多反映于中国代表团在和会提出的说帖中。北京外交部对巴黎和会本有极高之期许：“原欲乘机解决我国际地位上一切根本问题”，故除提出《对德奥条件》后，将中国所希望于协约各国者，于4、5月间，以《中国代表提出希望条件说帖》之名提交大会。绪言中云：

　　自二十世纪之初，中国于政治、行政、经济咸有可称。而自帝制改革、民国肇兴以来，进步尤为卓著。顾犹未能遂其发展之自由者，则苦于国际障碍之多也。诸障碍中，有本为昔日从权待变之办法，今事过境迁而因循未改者，亦有为近日不合法律公道之举动所迫成者。长此不变，必致滋生龃龉之端。案威总统十四要点所含公道、平等、尊重主权诸原则，业经联盟及共事诸国公同承认，今平和会议方欲借为基础，而建设新世界，苟不绝远东竞争之种子，其功未谓圆满也。

　　中国代表爰提出说帖，胪列诸问题，冀依主权国所不可少之土地完整、政治独立、经济自由诸原则，而加以纠正。庶障碍消除，而发展得遂其自由，幸甚。

　　下分舍弃势力范围、撤退外国军队警察、裁撤外国邮局及有线无线电报机关、撤销领事裁判权、归还租借地、归还租界、关税自主权等七项。并于结论中强调：

　　中国政府提出说帖于和平会议，非不知此类问题并不因此次世界战争而发生。然和平会议之目的，固不仅与敌国订立和约而已，亦将建设新世界，而以公道、平等、尊敬主权为基础。征以万国联合会约法，而益见其然。此次所提各问题，若不亟行纠正，必致种他日争持之因，而扰乱世界和局。故中国政府深望平和会议熟思而解决之。

　　说帖中对领事裁判权，要求：“中国担任于1924年年底以前，（一）颁行五种法典，（二）在前有各府城设立审判厅。而各国则允将其领事裁判权及设在中国之特别法庭一并放弃”。对关税自主则要求：“请宣言由中国与各国商订时期，此时期届满时，中国得自行改订关税”。

　　此说帖虽经列入和会议程，唯大会以处置战败国为首要工作，协约国之间各问题，均置缓议。5月6日，和会议长正式通知中国代表：《希望条件》与《要求废除中日民四条约》两说帖，“联盟共事领袖各国最高会议充量承认此项问题之重要，但不能认为在和平会议权限以内，拟请俟万国联合会行政部能行使职权时，请其注意”。于是中国所提修改条约各项希望条件，被推诿给拟议中的国际联盟。威尔逊曾当英、法两总理面前，切实向陆征祥及顾维钧声称：俟联合会成立，必极力协助中国，改良中国现时所处国际地位，俾将各项不平等之待遇设法改善，危险状态设法免除，为一完全独立自主大国；并称日本代表对于此意，亦允赞助。陆征祥于报告中称：“此事关系我国根本问题，一俟国际联合会成立，应即竭力设法早日提议也”。然而国际联盟成立后，美国因内部政争未能加入，中国修约问题也遭冷落。

　　除正式提出《希望条件》说帖外，中国代表团在巴黎和会中竭力维护国权，争取收回领事裁判权。4月初，经济股讨论对德和约，法国草案第五条有“缔约各国人民在中国关于商标情事，归各该国领事审理”等语。中国代表施肇基辩称：“中德宣战，所有条约合同及敌人在中国享有特别权利，均已取消；治外法权亦在其列。嗣后中国与德奥订约，应以彼此平等为原则，故本席对于第五条加载和约，绝对不能赞成”。经主席英代表认可，各国代表亦无异议，即将该条取消。陆征祥电外交部称：“此事关系所及，藉以得觇各国对于领事裁判权之意见；他日我向各国提议收回，似可希望较易着手。”

　　4月10日，北京国务院因此电驻英、法、美、日、意五国公使，称：

　　我国收回德、奥领事裁判权一节，业由巴黎专使向和会联合分股声明，已无异议。至于五国收回办法，前月曾电致陆专使，声明五年内在旧府治筹设正式法厅及监狱，各种法典亦议于五年内订定颁行收回法权……此事关系綦重，必须先探各国政府意旨，相机提出，方能达到目的。

　　指示各使随时探取情形电复，并设法疏通。驻意使馆复电，称：“顷晤义外交次长遵探意旨，并向剖述该权种种弊害暨收回后中外共享之利益，渠颇动容，惟称须俟从详研究后方可答复，并称义国对于中国感情极佳，渠个人看法，此事时机确似已熟，且五年为期不失操切，亦不嫌迟云云。”外交、司法两部遂会同呈请专设一“法律讨论会”，为收回领事裁判权做准备，“讨论我国已编各种法规，或翻译中外法例，综核同异，互为绍介。其关系司法制度，如收回领事裁判权，会审公堂，及随时发生司法问题，均可由该会筹议办法”。

　　北京政府并进一步推动司法改革，为收回领事裁判权做准备。6月间，司法部呈准大总统《添厅计划大纲》，要在全国广设新式法院；强调“本部征集全国法官之意见，佥谓第一要着在遍设正式法厅及颁布法典两事……司法部现拟于五年内在旧府治筹设厅监；各种法典，亦拟于五年内拟定颁行。收回领事裁判权期限即以各种法典颁布时为准”。

　　三、对无约国及新成立诸国——坚持订定平等条约

　　欧战之后，国际家庭扩大，中欧东欧原受德、奥、俄控制诸民族，纷纷独立。就国联会员而言，1920年成立时有40国，1926年增至50国，尚有非会员之美国、苏俄、德国、保加利亚等。中国在欧战前与18国订约，参战时德、奥约失效，俄国革命后，俄国特权取消；战时又与瑞士及智利签约，于1919年共计与17国有条约关系，大部分国家与新成立诸国，与中国处于无约状态。战前无约国人民在华，多受有约国包庇，得享条约特权；中国对德、奥宣战后，收回德、奥两国侨民在华领事裁判权及协定关税，并扩大适用于所有无约国侨民。欧战结束后，更扩大适用于新成立诸国，明确规定无约国侨民不可由有约国代管保护。此举不但收回许多因惯例丧失的国权，并对无约各国产生压力，急于与中国正式缔约。北京政府于订约谈判时，坚持平等互惠，获致丰硕的成果。

　　1919年初，外交部鉴于欧战告终，各民族援依威尔逊之宣言，纷纷请求自立，将来立国后中国应如何与之订约，应即预定方针。又各民族人民多有侨居中国者，亦应预筹划一对待办法，以免问题纷起，乃备具议案提交国务会议。4月初，阁议议决：由外交部会同内务、财政、司法、农商四部，各派员会议。5日，外交部函邀各部派员，会商如何对待新独立各国在华侨民，及将来订约方针。9、11日两次开会讨论，达成一“对待无约国办法”议决案，14日呈报国务院，云：

　　此项提议系为纠正历来条约上不平等之惯例，而防止此后新订约之国家要求特殊待遇起见，自属用意深远……至此项议决案如用宣言书直接向和会，或其它方面发表，万一各国借口其它关系，有所反对，势难径自施行，转致进退失据。似不如先电陆专使，设法与各国为不正式之接洽；如各国并无异议，不妨在大会宣布，俾将来与各国订约多一重之保障。否则由政府作为对内法令，自行公布，各国或不致反对。

　　17日，外交部电询陆征祥的意见，云：欧战告终，各民族纷纷请求自主，预料世界上将有多数新建设之国家；各该族人民现多侨居华境者，我国自应预定方针，将来各该民族立国后，如彼此订约，应以平等为原则，其有脱离祖国另建新邦者，不能要求继承其祖国与中国昔时条约上之权利。至现在侨居华境各该族人民所有课税诉讼等事，悉遵守中国法令办理。第三国有请求代为保护利益之事，应一律拒绝。以上各节……现经提出阁议，议决一面行知地方官遵办，一面由主管机关详拟管理无约国人民条约。可否根据现时新发生之情势，由尊处就近与各国代表接洽，藉以表示方针。对内拟即以元首命令发表。请先酌核密示，各国意见如何，统希电复。

　　26日，外交部函催国务院称：“关于对待无约国办法一事，曾于本月十四日拟具院令暨文电稿，咨呈贵院在案。此事因对外关系，亟待确定进行，应请早日用明令发表，以便根据办理，相应函达贵院，即希核办早日见复为荷”。27日，大总统令：

　　厘定无约国人民管理条例：无约国人，在华居住游历，应遵守中国法令，不能由他国代为保护，曾于前清光绪三十四年九月由外务部通咨各省有案；此后所有无约各国，愿与中国彼此订约者，当然以平等为原则；其脱离祖国另建新邦者，亦当然不能继承其祖国昔时条约上各种权利。各该族人民现多侨居中国境内，所有课税诉讼等事，应悉遵守中国法令办理。倘第三国有要求代为保护利益之事，应即根据成案一律拒绝。此项无约国人民管理条例，亟应从速厘订，以资遵守。着由国务院分行各主管机关，迅速详拟呈办，并着各地方长官通饬所属一体遵照。

　　于是确立对待无约国及新成立诸国方针，不承认其侨民在华享有条约特权，由各机关拟订管理办法。嗣后与无约国订约，均须缔结对等条约，不予约定税则及领事裁判权。

　　各机关陆续订定相关章程，5月23日，北京政府公布《审理无约国人民民刑诉讼章程》6条，规定除了某些特殊状况外，所有关于无约国人民各案，第一审均须在新式法院执行。

　　6月13日，公布《侨居境内无约国人民课税章程》6条，规定无约国人民运货进口，应遵照国定关税条例完纳海关税课。22日颁布《管理无约国人民章程》11条，规定无约国人民在内地居留、租屋、营业及游历的办法。24日农商部呈准《待遇无约国人民办法》2条，规定无约国人民无取得关于农林、矿产、工商、渔牧等业特许之权。12月10日，核准内务部所拟《管理无约国人民章程施行细则》9条。这些办法颁布后，明确地将在华外国人区分为有约国与无约国，所有无约国及新成立诸国在华侨民，皆受中国法权管辖，负担国定税则与纳税义务。

　　对于与新成立诸国的交际方针，5月25日，法籍法律顾问宝道（M.George Padoux）上《中国与由因俄国奥匈国分裂而新成立各国之交际》说帖，指出帝俄及奥匈帝国崩解后，新成立之国有芬兰、波兰、捷克、塞尔维亚、乌克兰、爱沙尼亚等6国；另希腊、罗马尼亚二国与中国尚未订约；德、奥、匈因宣战而取消原有条约；因此有11个重要国家皆为无约国，将何以处之？建议先与其中之捷克及波兰两国商订，在关税特权及领事裁判权上稍予让步，似可将要求有约国承认之办法，商诸两国。如所拟办法得以成议，嗣后与无约国订约，均可援以为例；将来亦可据此办法与有约国交涉，则中国所提出和会之希望条件，得一一见诸实行矣。要言之，即先与波兰、捷克两国，以在巴黎和会中向协约国提出之对领事裁判权及关税自主之“希望条件”，稍予让步，订约创造先例，作为过渡；再依此例与其他无约国订约，最后循例与有约国改约，则修约大功告成。

　　10月20日，上海《字林西报》（North China Daily News）社论谓：中国对于捷克、希腊、暹罗等国，将来商订条约，当能以治外法权畀此诸国，诸国中在欧战期内，多数系中国联盟国，若中国不畀以治外法权，是与德、奥为伍也。北京外交部机关报英文《北京日报》（Peking Daily News）则刊出由总统府英籍顾问辛博森（Lenox Simpson）所撰之社论《新国条约》驳斥之，谓：中国之国际关系应依据与各国绝对平等原则，逐渐达成。日前总统明令，中欧新起诸国，若欲与中国订约，不能以治外法权相畀；德、奥若欲与中国重行订约，亦须照此条件，否则不能订约。中国视目前为着手撤废治外法权千载一时之机会，不能坐失。外交部政务司长王继曾等也赞成辛博森之意见，于11月上说帖云：

　　对于其它新立国家，鉴诸既往许予领事裁判权之弊害，亦总以不许予订约国以领事裁判权方与平等及相互之原则相符。宝道顾问所拟之过渡办法，似只可作为将来磋商之让步，不能以为订约之标准……辛博森顾问特别报告所谓中国注意之要点，在与新立各国中之一国，订一无领事裁判权之标准条约，诚为扼要之言。

　　至此，与新成立诸国订约亦确定须完全平等矣。

　　总之，1919年之中，北京政府确立了对无约国及新成立诸国的交际方针，首先明确区分有约国与无约国，颁布章程管理无约国在华侨民，去除其条约特权，促使无约国及新成立诸国同中国订立商约。其次，确立与无约国及新成立诸国订定完全平等条约的方针，不再给予领事裁判权及最惠国待遇。以下就中国与无约国玻利维亚谈判订约历程作考察。

　　四、中华玻利维亚通好条约

　　依北京政府新订约方针，与原无约国第一个谈成平等条约的是玻利维亚。中国与玻利维亚正式接触始于1919年4月，玻国驻日本公使与章宗祥接洽，表示拟与中国缔结平等通使条约，章使返国报告外交部。5月7日，外交部指示驻日代办庄珂谈判方针云：

　　准章公使面称：南美玻利非亚国驻日公使曾与晤谈，拟与中国缔结平等通使条约等语，查无约各国愿与中国彼此订约者，当然以平等为原则，业有明令颁布，希先与玻使接洽，按照平等主义，拟订条文，或参照日玻约本，酌为增损，呈部候核；接洽后，玻使意见如何，并先电覆。

　　5月21日，双方第一次晤谈，庄代办报告称：“本早同刘秘书往晤玻使，经告以总统明令，及约章必须平等各等情，磋商结局，渠已有愿照中瑞条约除去附件之意，订来月一日作第二次会谈。查中瑞附件系定领事裁判等事，果能除去，正与平等原则相合。”26日，外交部去电表示同意；并电告在巴黎的外交总长陆征祥。陆氏复称：“玻利非亚既定在东京订约，请再切令庄代办注意领事裁判权等条件，嗣后如再有与他国缔约之事，似以在欧或美办理为宜。”显然有摆脱欧战以来中国外交受日本牵制的用意。

　　庄珂本此宗旨，坚持不给予领事裁判权之方针，与驻日玻使往返磋商数次，以中瑞条约为基础，商议签订；唯因除去领事裁判权之附件，颇费唇舌，该使原有允意，后乃以赴华旅行向北京外交部径商为词，一时遂暂搁。8月12日，庄珂报告称：驻日玻使称已奉本国政府训令，当能遵照原案缔结通好条约，并拟径往北京办理此事，一俟订有起程日期再行奉告。外交部指示除去附件既得玻使之同意，嘱再继续进行。庄氏遵电婉达该使，并派秘书与该馆员迭为疏通；9月27日，得玻使派员声称已得政府训令，准照前议在东京立约；唯立约以后，须经国会之批准，盼能于10月底办竣，以便邮送。庄氏遂按照原议，以中瑞通好条约为根据，除去附件，拟定草稿，与玻使晤谈两次，双方审查皆无异议，只将英文易为西班牙文，如有疑义之时以法文为准。10月9日，庄氏将中、西、法文约稿寄送外交部，并总结谈判经过，称：“查各国在我中国皆有领事裁判特权，此次中玻条约几经磋商，幸得良果，将来收回各国领事裁判权似亦可藉此以为根据”。28日，大总统指令：特派庄珂为全权代表，与玻利维亚国签订通好条约。

　　外交部又电令庄氏，要求玻使互换照会，特别声明约内第二条之最惠国特权与领事裁判权无涉。玻使认为除去附件即是除去领事裁判权，若必特加声明，转多痕迹，不肯允诺。双方往返辩争，商定之事几即中止；后经庄氏多方剖释，并以世界对华之趋势，及中国代表在巴黎和会之声明等情事为辞，向玻使切实说明，彼始让步，同意互换照会，做特别声明。庄氏报告称：“除去领事裁判权之目的，遂得完满达到”。

　　12月3日，双方在东京中国使馆签约，并互换照会两件。一件声明：本约未经两国元首批准前，不得宣布。另一件即关于领事裁判权者。中国驻日使馆致玻国驻日公使：“为照会事，查本日签订之通好条约，其第二条中最惠国待遇一节，并不包含在华之领事裁判权在内（毫无疑义），相应照会贵公使查照可也，须至照会者”。玻使照复如仪。签约后宴会中玻使演说：玻国地广物丰，将来当依华工之力大为开拓，彼此通商设使，经济提携，互得实益。庄氏报告称：“查我国民生困苦，移工殖利一道，着为要图，玻使所陈倚藉华工云云，较至诸他国之绝对禁拒，已有天壤之感。而除去领事裁判一节，一经设领，即见实行；我国现正设法撤回此项特权，此约或亦足为其先导”。

　　1920年3月，外交部将此约呈报大总统徐世昌，并提交国会讨论。4月4日，奉大总统指令：“中玻议订通好条约业经国会通过，应准钤用国玺，由该部转寄驻日本代办庄珂，订期互换，以资遵守”。1921年6月，玻国照会：该约已经国会通过。10月，外交部指示驻日公使胡惟德催询云：中玻条约现既通过玻国国会，想不久当可批准，即希先向驻日本玻使接洽换约事宜。1922年2月，胡使复称：玻利维亚现无驻日本公使，系委托智利驻日本公使兼办，本使商经该公使转电玻国政府，兹准复电，称该国政府对于此项条约已表赞成，唯尚未批准，一俟批准，即可交换。不料年余仍无消息，1923年8月23日，外交部指示驻智利代办欧阳庚：未悉该约现在玻国已否批准，即希就近向驻智利玻国公使询明。11月22日，欧阳庚报告称：与玻国驻智利代办交涉，得渠转达玻国政府。不久玻国外交次长复电：日内即寄与该代办全权证书，以便交换中玻通好条约。1924年3月14日，外交部指示欧阳庚：玻政府请在智利换约，应予照办，拟即呈派执事为换约代表，并将约本邮寄，希先通知驻智玻代办。5月7日，又电告：奉指令派执事为全权代表，希即与玻代办接洽，从速预备互换，约本昨已寄发。9月6日，欧阳庚收到约本，次日往见玻代表，将全权书及约本互相交阅，却发现玻国代表交出之条约系副本。欧阳庚要求互换原本，玻代表电玻政府请示，10月底玻政府复电，称其外交部只有原约一份，应以批准书签证副本互换。欧阳庚遂电外交部请示，12月初外交部电令：可即以原约与彼副本互换。双方商定细节后，17日下午于玻使馆互换。

　　五、结语

　　过去学界讨论1919年中国外交，多以巴黎和会外交失败，民间兴起五四爱国运动，才得以稍稍挽回国权。然而由上文可知，1919年北京政府的修约方针已然成形，并全面展开，而且获致初步的成果。这些修约成果，既有国内外有利的背景，也有北京外交部本身的努力。

　　就国际局势而言，欧战使列强对华的联合阵线分裂，两阵营皆拉拢中国；中国之参战，得以取消德、奥在华条约特权，及协约国方面稍稍放宽条约束缚，使“条约体系”对华压力减轻。加以美国总统威尔逊倡导十四点和平计划，强调以公理战胜强权，加深国人对旧日帝国主义压迫的不满，民族自决与拥护弱小民族权利的原则，更可作为中国外交攻守的利器。

　　巴黎和会中国以战胜国姿态出席，也是修约的一大契机。就国内局势而言，参加欧战以来，民族意识逐渐觉醒，朝野皆要求平等的国际地位，争取主权国家所应具有的各种权利。提出修改条约主张的，不只是广州政府而已。北京外交部内审国内昂扬之舆情，外察国际有利局势，继承清末民初以来修约的方向，在1919年中，确立修约的策略，不论是在巴黎以陆征祥为首的和会代表团，或是在北京代理部务的外交次长陈箓，都坚持原则，努力不懈。

　　1919年北京之修约朝三个方向同时进行。对战败国，如德、奥，继承1917年绝交宣战以来之方针，在和会中提《对德奥条件》说帖，要求废除旧约，重订平等条约，得到允准，日后得以成功订立平等新约。俄国革命后，退出协约阵营，并宣言放弃在华特权，对列强形成道德上的压力。此外，值得注意的是中国于1919年9月10日在巴黎和会中签署对奥《圣日耳曼和约》后，成为国际联盟创始会员之一，代表中国以平等地位加入扩大的国际家庭，并多次在此国际组织中，诉诸国际公理正义，要求修约。

　　对协约国，尤其是五强为首的17个“有约国”，中国代表团在和会中总括朝野修约各种建议，向大会所提出《希望条件》说帖，要求以五强为首的协约各国同意修改条约。此说帖虽遭和会议长推诿给国际联盟，未能达成“乘机解决我国际地位上一切根本问题”的目的，但已是中国首次在国际会议中，提出对条约束缚的不满，要求改正，取得部分西方舆论之同情。此外，北京政府承袭清末新政以来的方针，继续推动司法革新，为收回国权做准备。协约国五强是战后国际秩序的主导者，也是在华既得利益最多者，中国与它们的修约交涉，反而是最棘手、进展最慢的。

　　另一个重要的新方向，即对无约国及战后新成立诸国，坚持平等订约，不再给予领事裁判权及最惠国待遇。欧战之后，国际家庭扩大，北京政府明确区分“有约国”与“无约国”；对无约国及新成立诸国以大总统明令：不再给予领事裁判权等权利，将许多在华外侨纳入中国法权管辖，并与玻利维亚签订完全平等互惠的通好条约，成功地创造了难能可贵的先例，为日后修约奠下了坚实的基础。英国驻华使馆致伦敦的1919年度报告（Annual Report1919）中，即注意到这一新趋势。