咨议局与资政院：清末的准议会机关

清末状元、著名实业家张謇

　　1907年6月30日，两广总督岑春煊给北京上了一道奏折，建议朝廷“尽快设立资政院以其为上议院之基础，并以都察院代国会，以各省咨议局代议院”，其中对于咨议局的设置职能，他认为“省城咨议局即各省之总议院”。岑春煊所设计的地方咨议局基本上属于地方行政长官——督抚控制的政策咨询机构，但他首次提出了“省设咨议局”的主张，把民间舆论通过制度化的、合法化的、代议制的方式纳入到制度中来，不但直接影响了此后咨议局的建立，也直接影响了清政府的系列相关政改决策。

　　当年10月19日，清政府下诏，决定在各省设立咨议局，并筹建资政院。从这份中央文件规定的咨议局性质、地位、作用及议员条件等内容来看，咨议局也并不是权力机构，而是一个“采取舆论之所”，所起的作用限制在“指陈通省利弊”、“筹计地方治安”、“为资政院储材之阶”(为准国会机构资政院进行议员基础和会议实践准备)范围，但在上谕中，也说明了这种设置的必要性及最终的改革目标：“立宪政体，取决公论，中国上、下议院未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。派溥论、孙家鼐为资政院总裁，妥拟院章……促各省速设谘议局，慎选公正明达官绅，由各属合格绅民，公举贤能为议员。”(《清末筹备立宪档案史料》，第667页。)

　　1908年，由于两年多来革命暴力活动不断被镇压，革命党人的活动暂时沉寂下来。朝野立宪派人士充分利用了这个机会，向政府进一步摆明自己的政治立场，表示愿意继续与当局合作，但是需要满足他们进一步提出的政治条件，藉以缓解社会矛盾。

　　7月22日，清政府批准颁布了宪政编查馆(清政府为推行“预备立宪”而设置的专门机构。1907年由考察政治馆改制而成，直接隶属于军机处)拟制的《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》。《各省咨议局章程》所规定的内容，与此前岑春煊的设想及1907年清政府命设咨议局的谕旨并不完全相同。新章程赋予咨议局的权力扩大了许多，有议决兴革地方大政，监督地方财政和监督行政之权。这些职权已与正统宪政国家的地方议会已非常接近。但同时，咨议局的权力还要受到督抚的监督，但咨议局毕竟可以参与各项政策的议决。

　　在成立之前，地方团体推举善讲之士到各处宣讲选举的重要意义，“告以选举之权利不可放弃，而对于有财产者更须明白解释，切不可使其误会派捐，致生疑阻。”亦使国人知晓：“选举权者，权利也，非义务也。盖士民多一选举权，即多一权利。”(《选举权》，《时报》，1908年11月5日。)浙江咨议局筹办所在一篇白话演说稿中，清楚地说明了财产权与咨议局选举的利害关系：“叫有财产的人举出议员，到省城咨议局里面议事，自然代你们有财产的人计算利益，从前苛派勒捐的事，就可不至再有了。”这样的宣传，有利于让选民了解、参与现代政治的运行规则，慎重行使选举权，有助于在整个社会中营造“富思想”、“精判断”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”的风气。

　　1909年10月14日，全国21省(新疆除外)咨议局同时开会举行选举。新疆在给朝廷的奏议中提出本省条件实在有限，无法展开选举，要求延期缓办。各省咨议局的建立标志着中国地方民主化进程得以在制度上正式开启。

　　在开会选举过程中，成员们也在争取新的权利。各省咨议局获到了立法议案权，还可以对外提出保护主权议案，这使得咨议局的立法机关和权力机关性质更加浓厚，而不是被官府牢牢控制、隶属于其的咨询机关。

　　咨议局在运行过程中，多数议员在涉及国家尊严和主权问题上，都能够采取严正的爱国主义立场，表现了对民族利益的高度关注。福建的《禁售土地与外人》、广东的《中葡划界议案》、湖北的《请奏取消铁路借款草约归还商办以保利权案》、山东的《保存山东利权二则案》等议案都是为了保卫领土主权不被外国人侵占而制定的。

　　提出弹劾官吏议案也是咨议局的主要职责之一。《各省咨议局章程》第28条规定：“本省官绅如有纳贿及违法等事，咨议局得指明确据，呈候督抚查办。“(《清末筹备立宪档案史料》，第678页。)对贪酷官吏纠举，是对渎职官吏的有力监督，有助于吏治的改善。

　　议员们大多出身绅民，有着发展资本主义企业的迫切要求，这在提交议案中也得到广泛的证实。规划本省的实业建设是议员们最为关心的事项之一。据统计，在奉天咨议局开会前预备议案中，实业议案高达占42.3%。

　　办理宪政议案也是重头工作之一。各省咨议局督促改良司法、开办各级地方审判厅；筹办巡警，维护社会治安；实行地方自治，改革自治研究所；普设宣讲所，筹措自治经费等。尤其对发展普及普通、职业、成人和社会教育，提高人民文化水准方面尤为关切，当时提交了不少有关教育改革的议案。(以上参考梁景和：《清末咨议局与议员参政》，原载：《西南交通大学学报》，2004年第2期。)

　　江苏咨议局第一届常会开会期间，议员们提出议案争先恐后，现场秩序井然有序，态度严肃认真。议事现场有速记员，并于会后发表临时公报，议案在社会上得以全部公开，尊重了未列席会议的普通人民的知情权，西方观察人士对此“亦甚赞许”。

　　面对复杂的社会矛盾，张謇在会上发言说：“我辈尚在，而不为设一策，而坐视其亡，无人理 。”利用咨议局开会的机会，张謇与咨议局的议员们协商，联合各省督抚及咨议局一致推动中央政府召开国会，并组织责任内阁。经会议决定，由江苏巡抚程德全出面联络各省督抚，由张謇负责联络各省咨议局。

　　12月中旬，16省咨议局代表齐集上海，总数达50余人。16省代表在预备立宪公会事务所集会，后来更组成联合会，领导全国规模的国会请愿运动，监督和推动各级政府政治改革。推举福建省咨议局副议长刘崇佑为主席，并组成33人的国会请愿代表团，名为“咨议局请愿联合会”，代表团定于12月底出发进京。启程前，张謇连夜改定《请速开国会建设责任内阁以图补救意见书》，并设宴饯行，作《送十六省议员诣阙上书序》，以壮行色。

　　《序》中认为，国家已处危亡关头，立宪的作用，就是让人民有参政权利，使之共负国家责任。他谆谆告诫代表“秩然秉礼，输诚而请”，即使政府不能全部接受请愿要求，我辈也对国家对后代问心无愧。他的胸怀和信念给代表们很大鼓舞。

　　《意见书》则主要是向皇室成员、特别是向摄政王提出建议，希望他将原定9年的预备立宪期缩短，议“定以宣统三年(1911年)召集国会”。未到期以前，设“大政咨询”，并召开“临时国会”。同时，又请求“从速建设责任内阁”，特别说明责任内阁代皇帝承担内政、外交责任，可使君权“安于泰山”。奉劝摄政王不可短视，将爱国志士逼向革命党人的阵营。

　　次年1月份，中央政府政府收到请愿书，这时距代表们要求开设国会的时间只剩整整1年，代表们还向开明的王公大臣们分别递交了请愿书副本，希望能得到他们的支持。摄政王也刻意保持着良好的姿态，一面对请愿代表优礼相待，耐心安抚，并颁下上谕赞赏代表们“具见爱国热忱，朝廷深为嘉悦 ”；另一方面紧急磋商，寻找互谅的途径，在1月13日发布的上谕中称“我国幅员辽阔，筹备既未完全，国民智识程度又未画一，如一时遽开议院，恐反致纷扰不安，适足为宪政前程之累”，“夫行远者必求稳步，图大者不争近功”，“俟将来九年预备业已完全，国民教育普及”之时，“召集议院”。事实上摄政王拒绝了代表们的请求。

　　在国会请愿运动期间，各省咨议局联合会提出了《陈请修改结社集会律》，浙江省咨议局通过了《关于咨议局内议决权内之本省行政命令施行法》，规定本省预算、决算、税法、公债、担负义务之增加，权利之存废，非经咨议局议决，巡抚不能公布施行；浙江咨议局还吁请朝廷收回不准汤寿潜干预浙江铁路公司的命令；福建咨议局查办了归化县令纳贿违法事件，湖北咨议局通过了《整顿湖北吏治案》；改良司法、提前开办各级地方审判厅，筹办巡警、实行地方自治等。(侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》，第244～266页，人民出版社，1993年版。)这一切都说明咨议局的政治影响力正在一步步上升。

　　到了5月份，其他各省立宪社团、商会、学会及华侨商学也分别派出地方代表，陆续到京，联合各省咨议局代表，共同发起第二次国会请愿活动。他们以原请愿团为基础，扩大重组了国会请愿代表团，规模达150 余人，并推定孙洪伊等10人为领衔代表。6月16日，第二次国会请愿活动正式开始，十大团体同时向都察院呈递了请愿书。在这份请愿书上各界群众签名人数高达30 余万人之巨。

　　7月间，第二次请愿运动达到最高潮。16日，山西国会请愿代表团到达北京，多数在京的晋籍官员都前往火车站迎接，勉励有加。22日，又有一份2万余人签名的请愿书呈交给宪政编查馆。

　　这次请愿的声势浩大，上书措辞直切，使摄政王为首的政治核心疑虑重重，但仍拒绝提前召开国会，并严厉告诫请愿团体代表：“惟兹事体大，宜有秩序，宣谕甚明，毋得再渎请。” 并提醒代表们“宪政至繁，缓急先后之间，为治乱安危所系，壮往则有悔，虑深则获全”。

　　立宪派对于再次碰壁，早有思想准备，正如张謇所说：“设不得请，至于三、至于四、至于无尽。”

　　10月份，参加请愿的人数急剧增加，规模扩大，不少省份出现游行请愿行动。7日，请愿团代表孙洪伊等与直隶代表李长生、温世霖等前往摄政王府上请愿书，东三省学生赵振清、牛广生路迎代表团，当场割臂书写血书，强烈敦促召开国会。摄政王外出不在府中，孙洪伊等日夜守候，王府警卫劝归，代表们坚持不离。同时，京外各界声援请愿运动如火如荼。

　　直隶各界在天津举行请愿大会，2000余人会后列队前往督署，要求总督陈夔龙代奏请愿书。10月16日，开封各界群众3000余人开请愿大会，要求河南巡抚代奏请愿书，又至省谘议局提出“此次请愿如仍不得请，学则停课，商则罢市，工则休作，谘议局亦不许开会”。10月19日保定各学堂学生罢课，要求速开国会，10月29日，3000人集会，通过请愿书，请总督赵尔巽代奏。奉天省各城绅商士民等互相联络，拟每城派出1万人，齐集省城要求总督代奏请愿书。10月30日，福建九府二州各界代表4000人在省城开会，呼吁1年以内即开国会。

　　事实上，在9月23日，中央一级的准议会机构资政院即正式召开。议员分“钦选”与“民选”两类，按资政院章程规定各有职位100席。在实际运行过程中，民选议院有98人，均是地方咨议局互相选举产生。

　　在资政院举行第一次常会上，国会请愿代表上书资政院，敦促资政院向朝廷施压，是为第三次全国请求开设国会运动的开始，并得到资政院的支持。

　　资政院开院期间，湖南籍议员罗杰发言：“现在国民之断指、割臂、剜股者相继，皆表示国民以死请愿之决心。”并说：“不速开国会，互选资政院议员不能承诺新租税。”他呼吁：资政院全部议员应赞成通过速开国会案；总裁应从速上奏；摄政王应即允速开。议案通过后会场“应声矗立，掌声如雷”，甚有议员跳起而呼“大清帝国立宪政体万岁！”——1910年10月26日资政院投票决议，正式通过专折要求朝廷速开国会。当时出席会议的共有议员141名，28日，资政院总裁溥伦把奏稿连同三个附件，一并上奏朝廷。

　　10月5日，云贵总督、湖广总督联电各省督抚上奏朝廷表达政见。24日，广西巡抚张鸣歧奏请设责任内阁。25日，东三省总督、湖广总督、两广总督、云贵总督义、伊犁将军、江苏巡抚、安徽巡抚、山东巡抚、山西巡抚、河南巡抚、新疆巡抚、江西巡抚、湖南巡抚、广西巡抚、贵州巡抚等18省督抚联名奏请明年召开国会，并电请设立责任内阁内阁。

　　28日，摄政王最终作出让步，并将各地请愿折电交王大臣阅看，预备召见国会请愿团代表。

　　此时的清政府虽坚称“应行筹备各大端，事体重要，头绪纷繁，计非一二年所能蒇事，”“急亦无可再急”，国民必须遵守“应循之秩序”，但颁布的上谕中应允“缩改于宣统五年实行开设议院”，并强调“此次缩定期限，系采取各督抚等奏章”。(《宣统政纪》，第501页，第635页，第754页。)要求立宪派人士对预备立宪期限不得再议更张。也就是说预备立宪期限缩短，由9年改为5年，预备宣统五年(1913年)开设议院，并预备组织内阁。

　　虽然请愿团次年召开国会的目的没有实现，但张謇认为政治活动中适当的妥协也属正常，表示对此结果可以接受，中止了原定北上活动联络的计划。他开始着手组织起赴美考察和中美合办银行、航运业等实业。

　　但一些立宪派人士仍旧不满，继续要求立即召开国会。12月下旬，东三省代表十多人再次来到北京，呈递请愿书，认为宣统五年召开国会实在是为时已晚，仍旧要求政府明年就召开国会。摄政王也失去了劝谕的耐心，下令驱逐请愿代表并将其遣回原籍，且逮捕了立宪派中最为活跃的天津学界同志会会长温世霖。

　　尽管冲突还在继续，但这时进入了一个极为短暂的缓和期，如果没有皇族内阁的出台和铁路国有政策的颁布，矛盾的再次激化也许不会如此之快。

　　资政院在实际运行中已起到了监督政府的作用，甚至敢于弹劾军机大臣。“皇族内阁”成立之后，立宪派企图推倒此内阁。1911年6月，42位议员提交了《再呈都察院代奏明降谕旨另简大臣组织内阁文》，明确表示反对皇族成员占大多数的内阁。

　　资政院还要求朝廷赦免“国事犯”，在1909年12月15日资政院第24次会议上，提请完全平反昭雪戊戌案，此案获得全体通过。1911年1月10日，资政院通过了“赦免国事犯奏稿”。康有为、梁启超以及革命党都在赦免之列。

　　在1909～1910年间，议员们已经对政党政治发出更为强烈的呼吁，公开提出组织政党、实行政党政治问题。在1909年11月30日举行的广东咨议局第一期会议第14次议事会上，议员陈炯明提出：“本局各议员闭会后，应就各地方提倡建议协会及设法组织政党，为本局之后盾。”

　　1910年9月15日，美国商务代表团到达上海，“以谋求两国通商的扩大”。商团中最有实力的是当时美国的轮船业巨头、实业界领袖罗伯特，他曾与汉阳铁厂签订为期15年的合同，在合同中议定：汉阳铁厂向美国埃宴地钢厂供应生铁，每年供应量限制在20万吨以内。

　　美国商界试图不落人后，进一步扩大在华利益。清政府也做出积极反应，7月底，商部头等顾问官张謇就领命来到上海筹备接待工作。美国代表团到达上海时得到了官学商各界的热烈欢迎，并参观考察了中国自己开办的面粉、造纸、纺织、兵工等企业。9月23日，美国商团来到南京，得到两江总督张人俊的热诚款待。25日，江苏咨议局举行了更为隆重的欢迎仪式。当时正值帝国宪政改革的重要关头，所以这次聚会也在无形中感染了浓烈的政治气氛。

　　身兼江苏咨议局局长的张謇主持欢迎会，还有其它16省的咨议局代表也到会出席。张謇在欢迎词中说：“目前，中国正处在脱胎换骨的新旧交替之中，你们可能已经感受到这种变化。我们所进行的实业改良，与财政、法律、政治制度息息相关，如果政治制度不同时改良，实业制度也不会有大的成效。现在，能够称得上已见成效的改良业绩，就是我们今天欢聚一堂的咨议局。”美国商会会长朋汉代表美国商团方面于三天后致辞说：“中国在政治方面取得重大进步，是以民选咨议局为代表，江苏咨议局更是首屈一指的标志。深深期望咨议局以后与弗兰费亚(按：费城)的自由厅媲美。”

　　在一系列商业合作活动的推动下，1910年秋，美国摩根财团同清政府签订了整顿财政和办理东三省实业贷款5000万美元的草约。1911年7月1日，摄政王载沣召见张謇做政策咨询时，张謇请求政府支持中国商人代表团访美，并建议中美合作投资银行、航运，并请朝廷拨给东三省2000万两经费，与美国合作开发东三省。在经济目的之外，中美双方共同产生合作意愿还有更深层次的政治考量，中国希望美国力量的介入能够牵制日本在东北亚的扩张势头，美国也希望能够继续巩固“门户开放”的商业政策。

　　清末宪政改革中的咨议局和资政院建设，是清末社会一系列重大政治改革动作之一，在许多政、经活动中扮演了重要角色，为清末立宪派和中国早期政党的参政议政提供了合法空间，也为在体制内有序进行政治改革提供了宝贵的历史经验。